Будет ли оправдана спешка в переходе к саморегулированию оценочной деятельности?

27.04.2004

С.В. Орлов
заместитель Председателя Комиссии Московской городской Думы
по экономической политике,
координатор направления "Оценочная деятельность",
Президент Фонда системного анализа
и социально-экономического проектирования

Р.А.Камаев
эксперт по экономическим вопросам Фонда
системного анализа и социально-экономического
проектирования, профессиональный эксперт-оценщик

Оценочная деятельность все активней внедряется в систему государственного управления. Органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, а также власти многих российских регионов рассматривают в настоящее время проекты нормативных актов, предполагающих участие оценщиков в определении налогооблагаемой базы по налогу на имущество, расчете размера некоторых обязательных сборов и платежей, стоимости приватизируемых земельных участков, размеров арендной платы за государственное и муниципальное имущество и т.д. Все эти процедуры предполагают расходование бюджетных средств на проведение независимой рыночной оценки объектов собственности.

Ярким примером вышесказанного может являться совещание, проведенное 17 марта 2004 года в Департаменте имущества города Москвы по вопросу регулирования оценочной деятельности и координации структурных подразделений Правительства Москвы, обеспечивающих эффективное управление имуществом города Москвы. Среди участников мероприятия были депутаты Московской городской Думы, руководящие работники Департамента имущества города Москвы, представители большого количества общественных организаций оценщиков, научные работники, занимающиеся подготовкой оценщиков и совершенствованием методологической базы оценки. Всего на совещании присутствовало около 50 участников.

Открывая совещание, руководитель ДИГМ В.Н.Силкин сообщил, что в настоящее время в Москве при управлении объектами собственности начали активно применяться результаты независимой оценочной экспертизы. Эта практика дает значительный положительный эффект как в аспекте повышения прозрачности принимаемых органами власти решений, так и для пополнения бюджета. В то же время бюджет города затрачивает на проведение рыночной оценки объектов немалые средства, поэтому сегодня перед департаментом стоит задача оптимизации системы отбора оценочных компаний и контроля результатов проведенных оценок.

На круглом столе было предложено возобновить работу Совета по оценке при Правительстве Москвы. Такой Совет способен сформировать систему методологии оценки отдельных видов собственности с учетом специфики столичного мегаполиса, организовать экспертизу результатов оценочных работ, проводимых по заказам органов власти города Москвы.

Все это требует построения адекватного рынка оценочных услуг. В России за последние 10 лет было немало сделано для развития этого рынка. Формирование системы обучения оценщиков, разработка и принятие Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", создание системы лицензирования и контроля оценочной деятельности привели к определенным положительным сдвигам. Несмотря на это Правительство России обозначило направления реформы регулирования оценочной деятельности в России, основным мотивом которой является переход от государственного лицензирования оценочной деятельности к ее саморегулированию.

В настоящее время в России, на наш взгляд, уже сложилась достойная система образования в области оценочной деятельности. Специалист получает право проводить оценку объектов собственности, если он получил специализированное высшее образование или прошел профессиональную переподготовку в объеме не менее 800 учебных часов по программам, согласованным с Министерством имущественных отношений РФ и соответствующим требованиям Министерства образования РФ. Эта система порой более основательна и адаптирована к конкретным экономическим условиям, чем предлагаемые на российском образовательном рынке зарубежные курсы подготовки оценщиков. В качестве примера можно привести следующее: на сайте Российского общества оценщиков размещено объявление компании Ernst & Young о проведении образовательных курсов Американского общества оценщиков в Москве. Предлагается двухнедельный оригинальный учебный курс этого общества, ориентировочная стоимость которого составляет 6 тысяч долларов США за одного слушателя. По итогам занятий выдается документ международного образца. Очевидно, что за двухнедельный срок невозможно познать специфику зарубежных отношений собственности, изучить практические ситуации на рынках иностранных государств, а, следовательно, основной объем знаний остается за пределами образовательного процесса и является предметом творчества самого оценщика.

Исторически сложилось так, что в развитых странах деятельность оценщиков зачастую не регламентируется государством. При этом высокий профессиональный уровень тщательно поддерживается профессиональными организациями оценщиков путем принятия и соблюдения соответствующих стандартов. Исключение составляют только Италия и Испания - страны, в которых существует определенное государственное регулирование, а также США, где в 1989 году было введено государственное лицензирование оценщиков недвижимости.

Примечательно, что в США до 1989 года рынок оценочных услуг был саморегулируемым. Переход к государственному лицензированию был связан с кризисом недвижимости в США. Оценка стоимости недвижимости вышла из-под контроля государственных органов, что повлекло массовое проведение недостаточно объективных оценок при ипотечном кредитовании, размещении муниципальных заказов на строительство и в ряде других случаев. В последнее десятилетие аналогичная кризисная экономическая ситуация, связанная с завышением цен на недвижимость, наблюдалась и в Японии.

При сегодняшней нестабильности экономической ситуации в России необходимо очень осторожно подходить к реформе регулирования оценочной деятельности, в том числе и учитывая общепризнанные сейчас тенденции частого завышения цен на недвижимость, особенно в крупных городах.

В России в процессе работы над Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" весной 1995 года серьезно столкнулись две противоположные концепции, связанные с регулированием оценочной деятельности: концепция тотального контроля над оценщиками со стороны государства и рыночная концепция, основанная на независимости оценщиков от государства, когда единственной формой контроля является разрешительная система на право заниматься оценочной деятельностью, основанная на традиционном для нашей страны институте лицензирования. Победила рыночная концепция развития оценки в России, в результате чего до введения процедуры лицензирования было подготовлено и сформировано профессиональное сообщество по всей стране, обеспечен престиж и международное признание российских оценщиков как профессионалов.

Особенно важным для развития в России рынка оценочных услуг явилось установление Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" независимости оценщика от лиц, осуществляющих распорядительные функции в отношении объектов оценки. Сохранение независимости оценщика при развитии системы государственного регулирования оценочной деятельности является залогом достоверности результатов проводимой оценки.

Закон создал правовую основу деятельности оценщиков на всей территории Российской Федерации. Законодательные акты, принимаемые субъектами Российской Федерации должны соответствовать этому закону. Закон установил обязательность проведения оценки объектов, полностью или частично находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Возникновение института обязательной оценки породило определенные противоречия в межсубъектных отношениях "Заказчик оценки - Оценщик - Потребитель оценки", связанные с изначальной неоднородностью интересов этих субъектов. Данные противоречия обусловили ускорение развития и нормативно-правового регулирования системы контроля оценочной деятельности. Так в 1999 году был определен уполномоченный орган по контролю за осуществлением оценочной деятельности - Минимущество России, в 2001 году введено государственное лицензирование оценочной деятельности.

В процессе "обкатки" лицензирования оценщики получали лицензию сроком на 3 года, в настоящее время в связи с принятием новой редакции Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" - сроком на 5 лет. В настоящее время в Российской Федерации было выдано около 6 000 лицензий на оценочную деятельность. Таким образом, за прошедший период еще ни одна лицензия на оценочную деятельность не утратила силу в связи с истечением срока действия. В то же время Минимуществом России на 1 января 2004 года в ходе контрольных мероприятий в связи с выявлением нарушений было приостановлено действие 238 лицензий, были вынесены предупреждения в связи с различными нарушениями 213 лицензиатам.

Приведенная статистика показывает, что, несмотря на прошедшую десятилетнюю эволюцию оценочной деятельности в Российской Федерации, качество оценочных услуг далеко не идеально.

На Западе существуют крупные аудиторские и оценочные компании, которым доверяют оценку стратегически важных для государства предприятий, экономическую оценку ресурсного потенциала страны и на основании этого можно с уверенностью говорить о том, что деятельность по оценке собственности связана с экономической безопасностью не только отдельно взятых хозяйствующих субъектов, но и всего государства в целом.

В России, несмотря на прошедшую массовую приватизацию, значительная часть объектов собственности до настоящего времени принадлежит государству. Правительство РФ проводит политику, направленную на избавление от активов несвойственных для государственной собственности. Это означает, что впереди новая волна приватизации, которая должна строиться на максимизации экономического эффекта. Наиболее остро в этой связи ставится вопрос о стоимости приватизируемого имущества. Здесь особая роль отводится оценочным организациям. На наш взгляд, в сегодняшних условиях (когда предстоит новый серьезный этап приватизации в стране) недопустимо в одночасье разрушать сложившуюся и развивающуюся систему лицензирования оценочной деятельности и контроля за оценочными организациями, и выстраивать совершенно новую, не определенную пока даже концептуально.

Фактически сложившуюся систему регулирования оценочной деятельности в Российской Федерации можно представить в виде следующей схемы.

Рис. Существующая система регулирования оценочной деятельности в Российской Федерации

 

В октябре 2003 года Правительством Российской Федерации было определено направление на переход к саморегулированию оценочной деятельности. В средствах массовой информации была озвучена дата перехода - 1 октября 2004 года. Впоследствии появился соответствующий законопроект, по правде сказать, так и не дошедший до рассмотрения на Правительстве. Представляется сомнительным положительный эффект этого процесса в отношении качества оценочных услуг. Дело в том, что в Российской Федерации пока не сложилась конкурентная сеть и эффективная организация деятельности саморегулируемых организаций оценщиков. В настоящее время руководство российских саморегулируемых организаций оценщиков на 90% состоит из генеральных директоров оценочных фирм, многие из которых по понятным причинам не заинтересованы в развитии конкуренции на рынке оценочных услуг.

В связи с этим было проведено заседание Совета руководителей объединений оценщиков России, в результате которого принято обращение к Правительству РФ от 11.02.2004 о перенесении срока введения саморегулирования оценочной деятельности, так как времени для реструктуризации рынка оценочных услуг явно недостаточно. В обращении в частности говорится: "Недостаточно подготовленный переход от лицензирования к саморегулированию может привести к правовым коллизиям и создать для отечественных оценщиков искусственные трудности при осуществлении оценочной деятельности на территории Российской Федерации. В этой связи мы считаем целесообразным установить переходный период от лицензирования к организации саморегулирования оценочной деятельности до 01.01.2006 г. В течение этого периода необходимо законодательно разрешить все вопросы перехода к саморегулированию оценочной деятельности, а объединениям оценщиков произвести соответствующую реструктуризацию своей деятельности".

Правительство пошло навстречу оценщикам и согласилось перенести срок, что нашло отражение в последней редакции законопроекта "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Это свидетельствует о четком понимании нормотворцев и практических работников, что рынок оценочных услуг еще не готов к переходу на саморегулирование.

О том же свидетельствует и другой факт. После обнародования информации о переходе к саморегулированию оценочной деятельности на сайте Appraiser.ru был проведен опрос среди оценочных организаций по вопросу: Как вы относитесь к передаче функций по контролю за оценщиками от Минимущества России к саморегулируемым организациям? Результаты опроса следующие: отрицательно относятся 67% отвечающих, положительно - 25%, свое безразличие к происходящему процессу высказали 8% респондентов. В голосовании приняло участие 1000 человек, что составляет заметную долю в численном составе всего оценочного сообщества.

Согласно упомянутому ранее законопроекту оценочная деятельность будет осуществляться без особого разрешения, но при условии обязательного членства в одной из саморегулируемых организаций оценщиков.

Проводимая реформа федеральных органов исполнительной власти предполагает разделение функций органов регулирующих рынок, создающих "правила игры" и органов контролирующих данный рынок. При введении саморегулирования рынка чиновники по каким-то причинам не преследуют этот принцип, отдавая контроль за соблюдением законодательства об оценочной деятельности на откуп саморегулируемых организаций. Остается много вопросов и со статусом самих саморегулируемых организаций. Минимальное количество членов организации 300 юридических и физических лиц - оценщиков. Если возникает ситуация, когда при минимальном количестве членов один или несколько из них нарушили законодательство об оценке, то, исключив их из своего состава, организация может потерять статус саморегулируемой и, тем самым, остальные члены этой организации не будут иметь права на осуществление деятельности. В данной ситуации организация заинтересована в сокрытии нарушений своих "провинившихся" членов. Порядок же контроля за саморегулируемыми организациями в проекте закона пока не прописан.

Саморегулирование - признак и следствие развитого гражданского общества. В России, на наш взгляд, оно еще не созрело.

С новым витком повышения цен на недвижимость, в частности, в Москве, активизацией процесса приватизации, развитием оценки стратегических ресурсов государства, месторождений полезных ископаемых саморегулирование рынка оценочных услуг необходимо более обстоятельно подготовить. Тем более, что реформа регулирования оценочной деятельности, в силу сложности и важности других задач административной реформы, просто не может являться первоочередной.

На наш взгляд, в условиях текущего периода необходимо провести более плавный переход к саморегулированию, сохранив на некоторое время государственное лицензирование оценочной деятельности с последующим введением (но не ранее, чем через три года) обязательности членства в саморегулируемых организациях оценщиков, с предоставлением саморегулируемым организациям только части полномочий по контролю за деятельностью их членов. А дальше практика покажет. Как известно, несомненным критерием истины является многолетняя практика, свидетельствующая о положительной тенденции проводимых преобразований.